Habemus presupuesto

Columnista invitado Gonzalo García Núñez

El monto nominal del proyecto del presupuesto público del 2021, año de la vacuna, es de S/ 183,029 millones, un 23,7% del PBI; y es superior en 3.2% a los autorizados   S/ 177,367 millones del 2020, el año de la catástrofe-19. 

presupuesto

Descontada la inflación, la cifra deflactada revela que no ha pasado nada para los arquitectos del gasto público. Igual, casi. 

El presupuesto es el principal instrumento de gestión del estado, anticipa su comportamiento a partir de hipótesis estructurantes de sus ingresos y gastos a nivel central y descentralizado en territorios a escala regional, provincial y municipal local. Cubre en consecuencia el funcionamiento y obligaciones de consumo e inversión de los agentes públicos ¡que son muchos! 

A nivel de gobierno central gestionara autorizaciones de gasto de S/ 129 mil millones y la cifra es de 54 mil millones para instancias descentralizadas repartidas en las mallas subnacionales. 

El gobierno asigna recursos limitados a necesidades priorizadas, en última ratio, por criterios políticos, esto es, en pocas palabras, ejerce el poder público mediante reglas democráticas. 

Por eso, contra la pandemia y las sirenas de emergencia, el gobierno se sintió facultado y autorizado a convocar de urgencia y aplicar planes excepcionales de reactivación, arranque por fases, bonos, transferencias y créditos compensatorios hasta por 18 puntos del PBI (USD 250 mil millones).

Ahora con el proyecto de ley del presupuesto general de la República 2021 se nos avisa que habrá curso a los presupuestos especializados de funcionamiento de los exigidos sistemas del Estado para el próximo año. 

La salud primero

En el año 2021, las asignaciones a la salud y la educación serán prioritarias. También importantes -para un gobierno que tendrá apenas un par de semestres- serán el transporte, el agro, la alimentación, en suma el gasto de transferencias a los sectores sociales. Y en las 28 regiones, a su vez, el gasto desconcentrado será priorizado en salud, junto con vías vecinales, rehabilitación de infraestructura, empleo, en ámbitos provinciales y ediles.  

Algunas de las asignaciones y transferencias del gobierno nacional que son transversales, sirven al mismo tiempo a varios sectores y regiones. Por antonomasia se respetan las del pliego de Relaciones Exteriores o Cultura, Ambiente y hay más. 

Pero varias disposiciones contenidas en el proyecto de presupuesto no son gasto expansivas. Contrario sensu son draconianas. Hay reducción del gasto corriente y parcas, muy parcas cifras en inversión de capital.  Al parecer un gran esfuerzo será indispensable para nutrir la planilla pública. 

Crecerán, además, los costos de endeudamiento y los actuales gastos reservados de contingencia. Estos últimos no se saben si se usaran, si estarán por encima o por debajo de la línea, en el refinado lenguaje del manual de Contabilidad del Fondo. Antigua controversia.

De modo que en el presupuesto, el grado de descentralización del gasto y la inversión pública, ejecución de obras, infraestructura física y productiva programada, dependerá en gran medida de la decisión política central y del uso eficaz de los recursos públicos con autonomía regional por gestionarios que se quiere entrenados. Año de elecciones.

Presupuestas en pandemia 

La formulación del presupuesto apela habitualmente a los estudios previos de la situación de toda la economía, el contexto, como los que proveen el CEPLAN, INEI, BCRP, MEF, los propios sectores, regiones e instituciones. Que son leídos e inscritos en un enfoque macroeconómico subyacente. 

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El Poder Ejecutivo, luego, siguiendo determinadas reglas fiscales, organiza dicha información en el denominado Marco Macroeconómico Multianual que junto con el trimestral Reporte de Inflación del BCR y la información del magnífico portal del MEF explicitan la posición fiscal ante la coyuntura (hasta el 2022). 

Posición, cabe admitirlo, hoy libre de restricciones ya que por decreto urgente, el Poder Ejecutivo se dio la capacidad de uso discrecional de las reglas. No límites. Y de prescindir de los sabios consejos del areópago del Jirón Junín. Pandemia obliga.  

Variables centrales, sin embargo, son indispensables de seguir como es el caso de la trayectoria del crecimiento del ciclo económico internacional, particularmente de nuestros principales compradores y abastecedores, las tendencias del consumo privado y el comportamiento estimado de los términos de intercambio, útiles para proyectar nuestros precios de la canasta de exportación e importación, movimientos financieros y otros. (WEO IMF) 

Importan las series de precios básicos de las commodities como el cobre y los metales. Se entienden como drivers de variables sensibles que afectan la cadena de costos y precios intermedios de la explotación de los recursos naturales, hidrobiológicos, gasíferos, la actividad minera y refinería de exportación de nuestros clusters.

Nótese entonces que las estimaciones del cierre del año y el proyecto presupuestal 2021, a consecuencia de no existir restricciones; no necesitaran de ningún escrutinio analítico, incluyendo el Consejo de análisis de la política fiscal. Y eso hasta el próximo año. 

Normalmente, el BCR envía un oficio de conformidad antes que el proyecto parta hacia las procelosas aguas del debate congresal. Tampoco.

Si fuera un año normal en el proceso de elaboración presupuestal se cotejan los cálculos y propuestas provenientes de las direcciones generales y viceministerios del MEF, opinadas por el consejo de política fiscal, usando prácticas altamente recomendadas por el Manual de Contabilidad y Estadísticas del FMI, suerte de guía planetaria, talmud de lo que es correcto o no en procesos de formulación de los presupuestos económicos y financieros.  

Pero en tiempo de plena pandemia y emergencia llegamos primero a un bien avanzado mes de julio, asaz incierto; mientras que en la antigua normal para esa época ya se tenía lista la configuración del proyecto presupuestal. 

Incertidumbre

En medio de la incertidumbre, este año el proyecto ha sido elevado al Parlamento con respeto de plazo que lo lleva en agosto. 

Le toca ahora al Legislativo.  Este lo tiene que estudiar a través de su Comisión especializada en dialogo con el Poder Ejecutivo y las instituciones de los otros Poderes. 

Así, los señores parlamentarios inician el escrutinio de las rendiciones de cuentas, previsiones de ingresos, gastos corrientes y contingentes, transferencias, gastos de capital, ingresos por factores no tributarios directos, en fin, corren en sus hojas de cálculo estas envolturas de gastos y previsiones de ingresos para tener una magnitud lo más aproximada posible al potencial resultado en cuenta corriente del periodo. 

Y a medida que la práctica de revisión presupuestal se refine iterativamente se consideraran otros resultados como el estimado del resultado económico en sí mismo. 

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Ahora bien no faltan ruidos. La representación parlamentaria viene aprobando temas pensionarios y ha abierto debate sobre la difícil tarea de la ONP, cuyo desfinanciamiento originario nace de la pérdida de los aportes de la crema del portafolio, de los que se mudaron a las AFPs, atraídos por las promesas del finado Carlos Boloña. 

Por eso lo que falta debió suplirse por fondos públicos, el FCR y el FONAHPU. 

Obsérvese que las AFPS son entidades que, si bien ahora reciben el descrédito del público, no dejan de tener importancia macroeconómica; pues podrían perturbar el balance de las cuentas gubernamentales por sus elevadas colocaciones de fondos en exterior. Además, por el hecho que, si se produjeran movimientos bruscos en el flujo de estas inversiones en el exterior, se crearían fuertes efectos sobre la tasa de interés y el tipo de cambio. Una complicación bimonetaria. 

Volviendo al calendario de formulación del presupuesto, el Congreso, luego de recoger los aportes de sus integrantes; cuando sus técnicos hayan despejado el valor del superávit o déficit fiscal estimado, coincidente o no con el proyecto sustentado por el MEF; lo alistara para el voto del pleno si está financiado. 

Mercado doméstico de deuda

La fase financiera propiamente dicha se extiende desde el conocimiento de las actividades propiamente no financiadas hasta la discusión sobre el endeudamiento, monto y modalidades de la emisión de deuda interna y externa que las financie, atendiendo a los saldos disponibles por el Tesoro, Nación y Hacienda. 

Por lo pronto, el gobierno se curó en salud hace algunos meses y se inscribió en el club de financiamiento contingente del FMI, línea flexible de hasta once mil millones de dólares. Por si acaso. 

El servicio de la deuda se maneja, además, dentro de límites convenidos. Y el servicio de la deuda pública es una fracción todavía diminuta del total de la deuda. Esta, principalmente en soles, usa operaciones de mercado doméstico, mueve tasas en soles y fija precios en soles. 

La creación de un mercado de deuda en soles ha simplificado la capacidad de intervención de las instituciones bancarias y financieras que operan en dichos mercados en varios plazos. 

Hay una curva de rendimientos explicita en moneda nacional y los operadores están bajo regulación de la autoridad de los mercados internos.  
No es gratuito, empero, que lo que queda del mercado de divisas se haya concentrado en un puñado de firmas que mantienen una relación principal-agente con el exterior. Allí reside el riesgo. 

Y aunque corresponde a deuda privada con tasas en dólares, plazos y vencimientos, no deja de ser responsabilidad del Estado en caso de insolvencia. 

Y en particular del Banco Central que guarda hoy unos 75 mil millones de dólares en reservas internacionales. De ellos, una gran parte pertenece al noble pueblo peruano.

Terminada que estuviera la fase de cuadre, coordinación y ensamble de las cifras, el proyecto de ley de presupuesto financiado se discute finalmente en el Pleno del Congreso para recibir las contribuciones técnicas y las demandas de los pueblos del país. Por zoom, meet o teams.  

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El debate viene con un sólido andamiaje técnico. Pero no puede dejar de escuchar las múltiples y variadas demandas de la gente, máxime si estamos viviendo una catástrofe sanitaria que ha exigido al máximo la capacidad del Estado; que ha mandado a su casa a millones de personas durante el periodo de la cuarentena, indiscutida medida para atenuar o mitigar sus efectos pero que ha paralizado la actividad económica. Sobretodo la que manufactura, la que sirve y transforma los bienes y servicios. 

Bache fiscal

Por lo que la emergencia también ha decaído el ingreso fiscal, tributario e impositivo. Menos ingresos, más gastos, déficit.  Habrá pérdidas y no utilidades. Menos IGV. Menos renta. Y menos aduanas. Caerán los ingresos ordinarios, se retraerán los directamente recaudados. 

Si disminuye el ingreso, se dispone primero achicar el gasto, usar el ahorro, y luego, en última instancia, cabe apelar a las reservas de contingencia y generar más deuda si hay espacio. Este es un paso importante. 

El Estado ha guardado pan para mayo a través de un hábil juego de fondos previsores: el Fondo de estabilización fiscal (FEF), los saldos de las cuentas del gobierno en el Banco de la Nación, los saldos de las cuentas de balance, la inaplicación de gasto programado y comprometido pero no ejecutado; en fin, una panoplia de tácticas compensatorias. 

En contrapartida, también la caja se ha visto exigida en transferencias directas a los sectores más vulnerables; bonos cuya voluntad implícita era también mantener prendida la luz del consumo de subsistencia aunque no siempre con la iluminación suficiente. Hecho innegable aunque comprensible por el inmenso deterioro de la función pública que hoy lucha a pulmón contra 30 años de incuria y desidia; exclusión y desigualdad.

Digresión aparte, el proyecto de presupuesto financiado y consensuado admite varias pruebas de estabilidad a partir de un examen de la sostenibilidad fiscal de la deuda; y normalmente de la eliminación de sesgos, correcciones de ciclo. 

Esta vez, teniendo un meteorito caído en el jardín; más bien habría que pensar la economía presupuestal como una respuesta articulada a una catástrofe y sus efectos. 
No es solo una crisis cíclica de las que nos tuvo acostumbrados el modo capitalista de producción y consumo durante el siglo vencido y 2008.

In Fine 

A fines de noviembre, incorporadas las vacunas en el diagnóstico y las inversiones contingentes habrá un presupuesto inicial de apertura aprobado; un PIA en la jerga de los especialistas. Que por marzo 2021 abrirá la siguiente etapa, el Presupuesto institucional Modificado (PIM), incluyendo saldos de pase de año; y esperemos que no, incorporando la persistencia del virus que nos tiene empitonados en las circunstancias criticas como la que estamos viviendo. 

Entonces en abril 2021 habrá sido elegido un Presidente de la República, nuevos parlamentarios; y los próximos ministros calentaran asiento a la espera de la convocatoria presencial de juramentación del 28 de Julio 2021. 

Lo más probable es que ninguno reclame la paternidad del presupuesto que se aprobara en los próximos tres meses.

Habemus presupuesto.

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