CAMBIOS EN LA SUPERESTRUCTURA POLĂŤTICA: EL ESTADO Y LA BUROCRACIA[1]
1.– En la sociedad feudal, el Estado era una prolongaciĂłn de la clase feudal, dominada por los reyes y la nobleza. Los territorios, con las personas que los habitaban, podĂan unirse o separarse por el matrimonio, el divorcio o la muerte de sus titulares, como objetos de su propiedad, y se heredaban. Con las revoluciones burguesas de los siglos XVIII y XIX aparecieron los estados naciĂłn, formados por ciudadanos iguales ante la ley que establecen las condiciones de su convivencia y la manera de gobernarse por contratos sociales.
Si bien era esquema polĂtico de esos estados, la clase capitalista con poder excluyĂł de la participaciĂłn en elecciones, para constituir poderes legislativo y ejecutivo; a los obreros y otros trabajadores, imponiĂ©ndoles ciertas exigencias econĂłmicas que no podĂan cumplir. Correlativamente, el Estado asumiĂł dos clases de funciones: actuar como el comitĂ© de los capitalistas para el gobierno de la sociedad y la represiĂłn de la clase obrera, y la prestaciĂłn de los servicios mĂnimos, que Adam Smith habĂa señalado, complementarios de esa primera funciĂłn.[2] Marx y Engels dijeron, por ello, en el Manifiesto Comunista: “El Gobierno del Estado moderno no es más que una junta que administra los negocios comunes de toda la clase burguesa.”
El desarrollo del capitalismo, la lucha de clases y la conquista del derecho de participar en las elecciones por los trabajadores y las mujeres, le han creado al Estado nuevas funciones.
2.– La noción de servicio público, que se insinuaba en el siglo XIX como una obligación del Estado burgués, siguiendo la indicada recomendación de Adam Smith; ha pasado a ser un componente fundamental de la acción estatal. Desde que León Duguit desarrollara esta noción a fines del siglo XIX, como una manifestación de la solidaridad social; hoy se admite como razón de ser del Estado; por encargo y decisión de los ciudadanos. Los servicios públicos son de una gama muy variada: administración de los asuntos públicos, seguridad exterior, seguridad interior, administración de justicia, educación y formación profesional; prestaciones de salud, seguridad social, vivienda, transportes y comunicaciones, promoción del progreso material, social y cultural, etc.
En su mayor parte, estos servicios tienen como beneficiarios a los trabajadores y sus familias, para quienes su costo se paga con una parte de la plusvalĂa y de las remuneraciones que el Estado toma por la vĂa de los tributos. Para los capitalistas son una suerte de inversiĂłn destinada a lograr trabajadores más eficientes; con menos preocupaciones y con la atenciĂłn separada de la protesta y la tentaciĂłn de la revoluciĂłn social.
3.– Correlativamente, los ciudadanos tienden a considerar al Estado cada vez más como una entidad a su servicio y susceptible de crĂtica; opiniĂłn que, en los paĂses con democracias más estables, puede convertirse en tendencias electorales. En ciertos casos, llevar a cambios de gobierno por la presiĂłn popular o acciones de fuerza.
4.– Por las funciones que desempeña, el Estado ha tenido que absorber una cantidad progresivamente mayor de funcionarios y empleados de apoyo; los que se han profesionalizado como titulares de la carrera administrativa. Un importante paso en esta direcciĂłn fue la creaciĂłn en Gran Bretaña, en 1853, del civil service como un cuerpo permanente seleccionado por concurso; lo que imitaron otros paĂses, para atender las funciones del Estado en correlaciĂłn con las necesidades del capitalismo y su desarrollo. Este cuerpo fue encargado de la prestaciĂłn de los servicios pĂşblicos y cumplimiento de las leyes, y lo hizo en aquel paĂs con gran profesionalismo; incluso contra la direcciĂłn polĂtica cuando esta trataba de dejar de lado la normativa legal.
Al terminar la Segunda Guerra Mundial, se creĂł en Francia la Escuela Nacional de AdministraciĂłn (ENA), por el acuerdo de todas las fuerzas polĂticas; para formar jefes de la administraciĂłn pĂşblica a partir de cierto nivel, con la intenciĂłn de lograr asĂ una administraciĂłn pĂşblica altamente capacitada, eficiente, imparcial. La difusiĂłn de la nociĂłn de Estado de Derecho, la labor de las facultades de Derecho y el control por la prensa independiente han remarcado la obligaciĂłn legal de los funcionarios y empleados pĂşblicos de sujetarse a la ley en sus actos y decisiones, lo que conlleva una independencia de estos de grado diverso frente a los grupos de presiĂłn, incluidos los capitalistas. Esta independencia ha hecho de los agentes del Estado un estamento distinto a cĂłmo eran sus homĂłlogos en el siglo XIX.
5.– Con el desarrollo y la importancia creciente del aparato estatal, los funcionarios pĂşblicos se han convertido en un grupo dotado cada vez más del poder de decidir sobre los bienes, las acciones y la libertad de las personas, aunque algunos todavĂa subordinados ideolĂłgicamente al poder empresarial que puede dictarles sus decisiones más importantes a travĂ©s de sus polĂticos de clase o contratados.[3] Es un estamento al que Max Weber denominĂł la burocracia,[4] una creaciĂłn del sistema capitalista, integrada por la nueva clase profesional, lo que implica una estatizaciĂłn cada vez más acentuada de la sociedad.[5]
Esta burocracia, por su poder, tiende en muchos paĂses, sobre todo menos desarrollados econĂłmica, jurĂdica y culturalmente; a actuar arbitrariamente y a devenir un vivero de corrupciĂłn.
Dejando de lado u opacando su razĂłn de ser, consistente en la prestaciĂłn eficiente y oportuna de los servicios pĂşblicos. Una gran parte de funcionarios entiende que su funciĂłn se cumple si se ajustan a reglamentaciones excesivas e inĂştiles que postergan; o anulan la posibilidad de prestar esos servicios a sus beneficiarios o interesados, lo que convierte a su trabajo en parasitario. Esta burocratizaciĂłn de la funciĂłn pĂşblica se asocia con la arbitrariedad, o la emisiĂłn de decisiones sin fundamento legal o con una parodia de legalidad; cuando no hay normas de sanciĂłn que se apliquen efectivamente a los funcionarios y empleados que incurren en tales conductas.
La corrupciĂłn de los funcionarios pĂşblicos, consistente en tomar dinero para hacer lo que la ley prohĂbe en beneficio de particulares y propio, es otro mal endĂ©mico del Estado, favorecido por la contrataciĂłn de obras pĂşblicas y la adquisiciĂłn de bienes y servicios, y por la inexistencia o insuficiencia de procedimientos de control por la ciudadanĂa.
El nombramiento de funcionarios y empleados pĂşblicos, prescindiendo de las reglas de la carrera administrativa, es una de las condiciones de ambas plagas. Y hay partidos polĂticos que instruyen a sus dirigentes para el ejercicio de la corrupciĂłn que requiere el conocimiento, casi siempre profundo, de las normas rectoras de la percepciĂłn de los ingresos del Estado y de su gasto. En los hechos, al pueblo le es muy difĂcil morigerar y menos aĂşn hacer desaparecer esas tendencias; salvo si diseñara una manera de sobreponerse a ellas, combinando el control social y la aplicaciĂłn de sanciones apropiadas.
[1] De mi libro Páginas de marxismo, Lima, 2020, en elaboración.
[2] Adam Smith: “Según el sistema de libertad negociante, al Soberano solo quedan tres obligaciones principales que atender, de gran importancia y de la mayor consideración; pero muy obvias e inteligibles: la primera, proteger a la sociedad de la violencia e invasión de otras sociedades independientes.
La segunda, poner a cubierto de la injusticia y opresiĂłn de un miembro de la repĂşblica a otro que lo sea tambiĂ©n de la misma; o la obligaciĂłn de establecer una exacta justicia entre sus pueblos; y la tercera, la de mantener y erigir ciertas obras y establecimientos pĂşblicos, a que nunca pueden alcanzar ni acomodarse los intereses de los particulares o de pocos individuos sino los de toda la sociedad en comĂşn, por cuanto no obstante que sus utilidades recompensen superabundantemente los gastos al cuerpo general de la naciĂłn, nunca satisfarán esta recompensa si los hiciese un particular.” La riqueza de las naciones, cit., Libro IV, capĂtulo IX, secciĂłn 2, pág. 454.
[3] Cfm. mi libro El capitalismo, una historia en marcha … hacia otra etapa, Lima, 2018, cap. VI, págs. 365 a 380.
[4] Max Weber dice: “La burocracia moderna se distingue ante todo […] por una cualidad que refuerza su carácter de inevitable de modo considerablemente más definitivo que el de aquellas otras, a saber: por la especializaciĂłn y la preparaciĂłn profesionales racionales.” Y añade: “El futuro es de la burocratizaciĂłn…”, SociologĂa del derecho, Granada, Editorial Comara, pág. 281.
[5] Al capitalismo neoliberal esa tendencia le ha sido inconveniente. En Gran Bretaña, ya el gobierno conservador de Margaret Tatcher, en la década del 80’ del siglo pasado, pretendió sustituir a los funcionarios de los niveles más altos por ejecutivos empresariales. Y, más recientemente, el gobierno, también conservador, de Boris Johnson se ha propuesto modificar el civil service en esa dirección. Cecilia Maza, Londres, El Confidencial, 30/6/2020. Otra corriente de cambio de la burocracia estatal ha sido, en Francia, la eliminación de la ENA y su sustitución por el Instituto Nacional de Administración Pública, en enero de 2020; con funciones similares a aquella, pero con concursos más abiertos a postulantes de las clases populares.
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