La Subgerencia de Investigación de la ONPE acaba de publicar el estudio “¿Democracia directa o instrumento político?: aproximaciones a los factores que motivan las revocatorias en [el] Perú”[1], un esfuerzo, como otros anteriores, debiera suscitar el interés y acaso un improbable debate de políticos, estudiosos y hasta de periodistas no especializados.
El mecanismo de la consulta popular de revocatoria de autoridades fue una innovación que trajo la Constitución de 1993 y se aplica desde 1997 con la Ley 26300, sobre todo en el ámbito rural, en distritos pequeños. Pero sólo llamó la atención de la gran prensa cuando se realizó en Lima Metropolitana en contra de la alcaldesa Villarán en el 2013. A partir de esa fecha, impulsadas por varios académicos y periodistas, se propusieron reformas a esa ley que se plasmaron en la ley 30315 de abril del 2015, que diseminó un espíritu adverso en los actores electorales que terminó por desinflar el mecanismo y empobrecer nuestras prácticas democráticas.[2]
Antes de la reforma, en 17 años hubo 1,132 consultas y sólo 44 en los diez años siguientes. Si en el primer período, un quinto de los kits adquiridos llegó a convertirse en consultas, en la última, de este año, de 887 sólo 4 llegaron a consultas, es decir, el 0.45 %. A la caída abrupta del número de consultas, siguió la disminución de alcaldes revocados que bajó del 50 % de la primera etapa al 37 % en la segunda.
Si bien, la abreviación del plazo para el recojo de firmas de adhesión y la eliminación de nuevas elecciones municipales (si un tercio de las autoridades era revocado) pueden haber obrado como un desincentivo que disuadió a posibles promotores; es más probable que el severo filtro del RENIEC (que anula una firma de apoyo porque la letra zeta o la ce o la ese de un apellido no coincida con la del DNI), es el que explique ese estrangulamiento, antes que “una probable disminución en la percepción de desconfianza hacia las autoridades locales” como señalan los autores en la p. 74.
Una de las novedades del libro es el capítulo en el que se comparan legislación y prácticas revocatorias de seis países latinoamericanos más Suiza y Estados Unidos, aunque sólo tres -Bolivia, Colombia y Ecuador- tienen sociedades y sistemas políticos comparables con el nuestro. Hace también un interesante recuento histórico con cifras detalladas de lo que han sido las consultas en la primera y en la segunda etapa. Recopila también numerosas opiniones y conclusiones de estudiosos para tratar de entender los motivos que han tenido los promotores para embarcarse en la tarea de juntar firmas y explicar sus razones intentando persuadir a sus vecinos de la necesidad de revocar el mandato de sus autoridades.
Por último, hay una aproximación para estudiar los casos de los distritos de Julcamarca de la provincia de Angaraes, Huancavelica; y de Huamalí de Jauja, Junín; así como a los de Huayana, Andahuaylas, Apurímac y Boquerón del Padre Abad, Ucayali, previa a la realización de la Consulta, ocurrida el 8 de junio pasado. Revisan sus antecedentes y, en el caso de Julcamarca y Huamalí les han preguntado a los mismos ciudadanos, incluidas las autoridades cuestionadas y a los promotores, sobre su historia reciente, sus expectativas, la gestión de gobierno local y los motivos que los han llevado a solicitar la revocatoria o a defender la posición de las autoridades.
En cuanto a los motivos, los autores replican los datos obtenidos por un estudio de Fernando Tuesta de las consultas realizadas hasta el 2013 que indican que los más frecuentes esgrimidos por los promotores son: el incumplimiento de las promesas electorales que hicieron los alcaldes cuando eran candidatos; la incapacidad o ineficacia mostrada en la gestión y la sospecha de que los alcaldes malversan el presupuesto municipal. Por contraste, hay que decir que son municipalidades que tienen bajísimos presupuestos (ver pp. 105-109), por lo que en el campo siempre habrá un abismo entre promesas o las buenas intenciones de los candidatos y las realizaciones de los alcaldes.
A esos motivos habría que agregar que la investigación confirma hallazgos de otras previas: “una conducta autoritaria, soberbia y despectiva hacia la comunidad, evidenciando un trato irrespetuoso y poco empático” (p. 125), “prepotente, arrogante y obstinado” (p. 145) de los alcaldes. Es como si el cargo los hubiera transformado en el coronel Aureliano Buendía, y necesitaran un círculo de tiza que los separe de sus vecinos. Igual, sus ausencias frecuentes, son motivo de desconfianza.
Es verdad que a lo largo de estos años aparecieron vicios tales como el interés puramente politiquero de aquellos que compraron los kits de revocatoria al día siguiente de inaugurada la gestión municipal sin esperar su desenvolvimiento; o algunos derrotados que no reconocieron los resultados electorales; o ciertos regidores ansiosos de defenestrar al alcalde, cuya solicitud luego era retirada a cambio de algunas gollerías o ventajas; o el hecho de que varios alcaldes frustraban la consulta difundiendo el rumor de que la votación era voluntaria o simplemente reteniendo numerosos DNI para que sus vecinos no pudieran votar con la promesa de pagarles la multa por no votar. Pero ese no fue el caso de la inmensa mayoría de las consultas.
En sus conclusiones, los autores indican que es más fácil activar el mecanismo en distritos poco poblados; en donde hay “más bases organizativas”; en los que la experiencia política de los promotores es mayor que la de las autoridades, inexperiencia que debe guardar una correlación con la ineficacia de su gestión; o en donde hubo resultados ajustados en la última elección municipal. También advierten que una mala relación entre autoridades y ciudadanos motivan el pedido; aunque confirmaron que los promotores “no parecen buscar una venganza política” o la revancha electoral como muchos académicos siguen repitiendo; por el contrario, al margen de los resultados los ciudadanos ven que es una “medida que contribuye como una advertencia” para las futuras autoridades. En particular, “Las opiniones recogidas [en Huamalí] reflejan una comprensión de la revocatoria como herramienta con efectos preventivos…” (p. 135)
Es de advertir que el estudio plantea un falso dilema, pues la revocatoria como otros mecanismos de la democracia, es un instrumento político. Es decir, quiere incidir en el curso de los acontecimientos. Busca repercutir, variar o renovar políticas públicas o a los funcionarios que las diseñan o ejecutan. Las elecciones, la rendición de cuentas, las ratificaciones o revocatorias, todas tienen agudeza o filo político. O como quiera la metáfora que se use, para dar o quitar una cuota de poder a alguien. Y no por eso, deben menospreciarse.
A la hora de la valoración del mecanismo, los autores no se ponen en los zapatos de los electores de los pueblos olvidados y desechados por la sociedad y el Estado modernos. Y esta falla de enfoque termina por inclinar la balanza para destacar sus limitaciones y riesgos antes que ver sus virtudes. Por tanto, el estudio no evalúa la frustración que han sufrido los comités de promotores de la consulta en distritos que vieron desaprobadas sus solicitudes por escrúpulos tecnicistas de los revisores de las firmas de los adherentes.
Hace doce años en debate con las firmas importantes de académicos que influyeron en la decisión de los congresistas de reformar la Ley 26300, escribí: “si la adhesión al sistema democrático en el Perú es débil, si la vida política es casi inexistente en las aldeas y si la desconfianza en los partidos y el parlamento nacional es mayúscula, el hecho que pequeños grupos de ciudadanos decidan cuestionar la gestión de un alcalde, transmitir esas críticas al resto de sus vecinos, dedicar tiempo y dinero a juntar firmas usando argumentos para que finalmente todos decidan si ratifican o revocan a los elegidos, ¿puede ser negativo para fortalecer la institucionalidad democrática?”
Entonces, ¿tiene sentido mantener el mecanismo de la Consulta Popular de Revocatorias del Mandato de Autoridades Regionales y Municipales? Todo indica que no. Primero, porque los congresistas, así lo quisieron al recortar la Ley 26300. Segundo, porque un mecanismo de la democracia directa que solo funcionaba en el mundo rural, perdió su incidencia sobre la escena política nacional. Tercero, porque los actores (políticos y académicos) que se dicen interesados en “representar los intereses populares”, no se compraron el pleito de profundizar y aprovechar este mecanismo para hacer pedagogía política. Cuarto, porque la profunda crisis de la sociedad peruana requiere de salidas políticas que no se pueden encontrar. Pues los sectores sanos huyen de la política y le han dejado el campo abierto a los improvisados, incapaces y corruptos.
A estas alturas, en lo personal, luego de haber seguido atentamente la conducta electoral de los ciudadanos y ciudadanos de los distritos rurales desde hace veintidós años, no me queda más que expresar mi pesimismo, respecto de las posibilidades de renovación de la política peruana.
[1] De Manuel Ponte, Mariuxy Bustos y Álvaro Carbajal. Puede verse y consultarse en https://repositorio.onpe.gob.pe/handle/20.500.14130/1672
[2] A esa opinión negativa generalizada contribuyó, sin duda, la revelación hecha en mayo del 2019, de que dos empresas brasileñas pagaron la campaña del No de Villarán y de su reelección.
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