He tratado del tema de la exposición que haré a continuación en mi libro Derecho de la Seguridad Social[3] y en mis clases del curso Derecho de Seguridad Social, creado en esta Facultad a mi iniciativa, a comienzos de la década del setenta.
Además, he escrito varios artículos sobre este tema, destinados a crear conciencia sobre la necesidad de extender la Seguridad Social y superar sus insuficiencias y defectos.
Definición de seguridad social
La Seguridad Social es un sistema de políticas, normas, técnicas y actos de administración. Su finalidad es evitar los riesgos sociales o atenuar o reparar sus efectos.
Cabe aquí decir que la Seguridad Social y el Derecho del Trabajo son las grandes realizaciones de política social de los siglos XX y XXI, y un efecto del progreso material debido a la primera y la segunda revolución industriales.
La primera Revolución Industrial, que comenzó en la segunda mitad del siglo XVIII, se caracteriza por la introducción de las máquinas, sobre todo metálicas, para la producción de bienes y servicios, y por la utilización del vapor de agua como fuente de energía, creada por el calor producido por la madera de los bosques y luego por el carbón mineral.
La segunda Revolución Industrial está constituida por el descubrimiento y la aplicación del petróleo y del gas como fuente de energía, lo que dio lugar a la creación de automotores los que, a su vez, exigieron calles y carreteras asfaltadas para facilitar la circulación, y estas fueron seguidas por la construcción masiva de viviendas en edificios que se han extendido y caracterizan la manera de ser de las ciudades ahora. Esas viviendas requirieron mobiliario y enseres domésticos que impulsaron la producción de nuevos bienes.
La concentración de trabajadores para ocuparse de la producción, por efecto de esas dos revoluciones industriales, los llevó a unirse y a crear organizaciones sindicales y partidos políticos con la finalidad de mejorar su situación, aboliendo o atenuando la ilimitada explotación a que los sometían los empresarios. Se dieron así las primeras leyes sociales y entre estas las de seguros sociales, a fines del siglo XIX.
Los riesgos sociales
Luego de la Segunda Guerra Mundial se establecieron definitivamente el Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, como reivindicaciones generales de los trabajadores conformando el aspecto social de la economía capitalista. Es lo que se denomina Estado Social de Derecho o Estado de Bienestar. Sin embargo, hay hechos dañosos para los seres humanos que pueden afectar su salud o su capacidad económica para atender las necesidades de su vida y la de sus familias.
Son riesgos que afectan la salud la enfermedad y los accidentes, que pueden ser comunes y de trabajo, y la vejez.
Para evitar tales efectos y restablecer la salud la Seguridad Social organiza un conjunto de medidas que se centran en la asistencia médica y de rehabilitación, pero antes que eso suceda, debe dar curso a medidas de prevención para tratar de impedir el acaecimiento de los riesgos.
A la vejez no se la puede evitar, pero sí es posible impedir que la pérdida de capacidad de trabajar prive a la persona de los recursos que obtenía con su trabajo. Por eso se le paga pensiones de vejez y se le otorga prestaciones de salud.
Séneca, filósofo romano del primer siglo de nuestra era, decía que la vejez es una enfermedad incurable.
Aunque no lo es, el deterioro de los órganos del ser humano por el paso del tiempo hace más frecuentes y graves las enfermedades y los accidentes. En realidad, la mayor parte de la Seguridad Social está destinada a asistir a las personas en la tercera y la cuarta edad, cuando, por lo general, la persona requiere la asistencia de otras personas. Según las estadísticas, el 80% o más de los recursos en prestaciones de salud se destinan a las personas mayores de 65 años.
El desempleo es también un riesgo social.
El financiamiento de la seguridad social
Las prestaciones de Seguridad Social deben ser financiadas. Es un axioma: sin financiamiento no puede haber prestaciones.
El financiamiento puede tener tres fuentes: la persona y la familia; el aparato productivo; y el Tesoro Público.
La persona y la familia.– Desde mucho antes que la Seguridad Social existiese, y aún ahora, una parte del gasto o todo el gasto en prestaciones de salud de numerosas personas ajenas al aparato productivo, profesionales y otros trabajadores independientes y pequeños y medianos empresarios los pagan ellos mismos con sus ahorros personales o se hace cargo de ellos su familia.
Ahora mismo, ante la insuficiencia de la capacidad de atender del Seguro Social de Salud, muchas personas tienen que pagar sus cuidados de salud, acudiendo a la medicina privada o a los policlínicos de las municipalidades confiados a médicos o a empresas particulares.
Asimismo, los ancianos que carecen de pensión son asumidos por sus familias, por lo general sus hijas e hijos.
El aparato productivo.–
Desde la creación de los seguros sociales, en Alemania a fines del siglo XIX, su financiación ha recaído en el aparato productivo, bajo la forma de cotizaciones que deben pagar los trabajadores y sus empleadores, y una parte el Estado. Las cotizaciones de los trabajadores y sus empleadores equivalen a porcentajes determinados de las remuneraciones y se transfieren al precio de los bienes y servicios expendidos. Y por este procedimiento son, en realidad, pagados por los consumidores, los que, en su mayor parte, son los propios trabajadores.
Si bien este financiamiento es el más importante, salvo en los países que privilegian el financiamiento por el Estado, se halla limitado por la resistencia de los trabajadores a admitir una elevación de las cotizaciones que reduciría sus remuneraciones y por la oposición de los empresarios porque aumentaría el precio de los bienes y servicios que producen, lo que afectaría su competitividad.
El Tesoro Público.–
El Estado ha venido asumiendo, en ciertos países, una parte cada vez mayor del financiamiento de las prestaciones de seguridad social. Tanto de salud como de vejez, e incluso de desempleo. Lo ha hecho, primero para atender a las personas que no intervienen en el aparato productivo. Y luego, para cubrir una parte del gasto que las cotizaciones no alcanzan a financiar, debido sobre todo al envejecimiento de la población.
Son los casos de Estados Unidos, de los 27 países de la Unión Europea y de otros. Debido a estos egresos y otros, como las burocracias excesivas y los gastos militares, que tienden a crecer, los presupuestos del Estado arrojan décifits permanentes que se cubren con empréstitos. Es decir con dinero que viene de los empresarios y ahorristas particulares o de otros Estados. Las deudas públicas de Estados Unidos y de los países de la Unión Europea llegan a muchos billones de dólares o euros, respectivamente, y siguen creciendo, y los intereses que generan son otra causa de sus déficits. Son deudas cuyo pago recaerá sobre las generaciones futuras o que no podrán pagarse.
El gasto público
En Argentina, cuando el crédito público se enrareció porque el Estado dejó de pagar los intereses de los bonos representativos de los emprestitos tomados del exterior, se recurrió a la impresión de dinero sin respaldo con el cual se pagaba los gastos del Estado. Los abundantes y generosos subsidios y las prestaciones de Seguridad Social. La impresión de dinero inorgánico ha terminado con el gobierno del presidente Javier Milei, desde diciembre de 2023. También está logrando el equilibrio presupuestario a costa de una disminución del gasto público que ha afectado a los sectores de la población que se beneficiaban anteriormente con el dinero del Estado emitido sin respaldo.
En el Perú, es menos probable ese problema por el candado constitucional, bajo la forma de los artículos de la Constitución relativos al presupuesto del Estado, al Banco Central de Reserva y a la prohibición al Congreso de la República de crear o aumentar los gastos públicos.
Hay, sin embargo, leyes que, contraviniendo la Constitución, autorizan la transferencia de recursos del Tesoro Público a la ONP para cubrir parte de las pensiones. Además, el pago de pensiones a personas mayores de 65 años en situación de necesidad y que no han cotizado para la Seguridad Social.
La insusficiencia de los servicios de seguridad social
Ni los servicios de salud ni los de pensiones de vejez cubren como deberían las necesidades de las personas con derecho, afiliadas y sus derechohabientes. Ni pueden extenderse, por lo tanto, a otros grupos de la población que necesitan asistencia. No se construyen ni implementan nuevos centros de atención, ni se contrata a más personal asistencial. El aparato universitario tampoco puede suministrar los profesionales de las ciencias médicas con la calidad y en el número necesario. No es posible pagar pensiones ajustadas a porcentajes de remuneraciones por los cuales se pagó las cotizaciones, según ley y las necesidades de los beneficiarios.
Las causas son estructurales y coyunturales.
Son causas estructurales:
–El envejecimiento de la población por la disminución de la tasa de natalidad y el aumento de la esperanza de vida, debidas ambas al modo de vida en la civilización contemporánea y al progreso de las ciencias médicas y farmacológicas. Esto determina que disminuya la fuerza de trabajo en relación a las personas que salen de la vida activa. Y, por tanto, ocasiona que se reduzca el financiamiento por el aparato productivo.
–La resistencia del aparato productivo para elevar las cotizaciones hasta equilibrar los gastos en prestaciones de Seguridad Social por su naturaleza competitiva determinada por la economía de mercado.
–La informalidad que llega a absorber a más del 60% de la fuerza de trabajo. Si bien su aporte a la producción es inferior al 10% del PBI, y excluye a esta masa humana del financiamiento. En el Perú, sobre unos 20 millones de trabajadores, la informalidad abarca a unos 12 millones de trabajadores.
Son causas coyunturales:
–El desconocimiento casi absoluto de la Seguridad Social por los políticos, sus partidos, sus representantes en el Congreso y los gobiernos que conforman. En sus programas no figura este tema.
–La insuficiencia de trabajadores especializados: médicos, personal auxiliar, administradores calificados y no burócratas sin noción del servicio público. Profesionales en política de Seguridad Social y, especialmente, actuarios matemático actuariales.
–La indiferencia de las organizaciones sindicales. Los dirigentes de estas no solo ignoran lo pertinente a los problemas de la salud y la vejez de los trabajadores, sino no les interesan. Esto, porque los trabajadores en actividad consumen menos del 20% de los recursos del seguro de salud. Y porque los pensionistas no son miembros de sus sindicatos que solo agrupan a los trabajadores que se afilian. Desde 1973, las centrales sindicales tuvieron delegados en el Seguro Social, pero nunca salió de ellos alguna iniciativa para mejorar los servicios de este.
–La pasividad general de la población y su resignación ante la inacción del Estado, por su bajo nivel educativo y su correlativa ignorancia de la naturaleza de los problemas que la afectan. Cierta tradición de mansedumbre heredada de la dominación hispánica. Su alienación. Su esperanza remota en la recepción gratuita de dinero y ciertos bienes del Estado o de alguna entidad caritativa.
¿Qué hacer frente a esto?
1.– Se requiere un conocimiento profundo por los profesionales que se interesen por la Seguridad Social. Esto quiere decir estudiar a fondo lo que es, sus problemas y las necesidades de los trabajadores y de la población; y proponer las soluciones pertinentes.
2.– Formar en ese conocimiento a nuevas generaciones de estudiantes, profesionales y trabajadores.
Post scriptum:
Cuando hice esta exposición no se había publicado todavía la Ley 32123, del 23/9/2024, denominada de Modernización del Sistema Previsional Peruano. Como lo dije en mi comento del 9/9/2024 titulado Una peligrosa ley para los trabajadores, futuros pensionistas de jubilación, analizando brevemente la aún autógrafa de esta Ley, ella no aporta nada para resolver la crisis de los sistemas pensionarios peruanos e infringe la Constitución al crear nuevos gastos públicos y disponer la transferencia de los pagos por el Impuesto General a las Ventas ya percibidos por el Estado como aportes pensionarios. ¿Cuál fue entonces su motivación? Al parecer, permitir que las cotizaciones al Sistema Privado de Pensiones y las voluntarias que se crean vayan a entidades financieras distintas de las AFPs.
[1] Esquema de mi exposición sobre este tema en el Seminario de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, organizado por el Taller de Investigación de Derecho del Trabajo y Seguridad Social “José Matías Manzanilla”, efectuado en el Salón de Grados de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, el 20 de setiembre de 2024. Al terminar mi exposición, la Junta Directiva de este Taller tuvo la amabilidad de entregarme un hermoso cristal recordatorio, haciendo alusión a mis enseñanzas como profesor de esta Casa de Estudios y a mi apoyo a los estudiantes que en ella se forman.
[2] Profesor Emérito de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
[3] Lima, Grijley, 4ª edición, 2008.
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